央行广州分行行长白鹤祥：防范系统性金融风险需完善金融法律体系

　　金融是现代经济的核心，金融稳定事关经济稳定、社会稳定和国家安全。新阶段新形势下，金融行业的发展、稳定与安全呼唤着更完善的法律建设。金融安全是国家安全的重要组成部分，金融法治是金融安全的重要保障。

　　中国人民银行提出，要立足新发展阶段，贯彻新发展理念，围绕加快构建新发展格局，高质量做好金融法治工作。十三届全国人大代表、中国人民银行广州分行行长、国家外汇管理局广东省分局局长白鹤祥在本次两会期间，围绕金融稳定、征信、普惠金融以及金融企业破产等方面的立法问题，提出了多项议案和建议。

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　　加快完善金融风险处置机制

　　当前，国内外形势复杂严峻，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，经济金融发展中的各类风险挑战相互交织，风险点多面广，金融体系脆弱性依然存在，金融风险防范化解工作须臾不能放松。白鹤祥认为，为落实党中央、国务院关于防控金融风险、健全金融法治的部署，亟须加快制定《金融稳定法》，确保金融风险的监测、预警、处置等各项工作都“有章可循”，牢牢守住不发生系统性金融风险底线。他说：“当前，我国现有金融风险处置机制存在一定的不足。一是系统性金融风险监测预警、早期干预机制不健全；二是尚未形成一套完整的系统性金融风险处置规则；三是缺乏明确的金融风险处置职责分工；四是金融风险处置的市场化法治化程度较低。”

　　体制机制方面，当前，我国尚未建立一套统一的系统性金融风险监测预警和早期干预机制，碎片化的金融风险处置法规也尚未形成一套完整有序的规则体系。实践方面，当前我国在处置金融风险的过程中存在明显弊端。例如，法律依据不够充分；中央与地方、各部门之间职责边界不够清晰；金融风险处置方式市场化、专业化程度较低；等等。

　　为此，白鹤祥提出了完善金融风险处置机制的几个着力点。

　　一是完善金融稳定顶层设计。通过制定《金融稳定法》，健全金融稳定顶层设计，对现有法律法规中零散的、不成体系的风险处置规定进行整合，建立统筹全局、体系完备的金融稳定工作机制，完善系统性金融风险的监测预警、早期干预、风险处置机制，补足风险处置制度短板。

　　二是完善系统性金融风险监测预警、早期干预机制。完善系统性金融风险监测预警制度，建立全国统一的金融风险监测预警平台，强化部门之间的金融风险监测数据和信息共享，提高金融风险监测预警的及时性、前瞻性。构建系统性金融风险早期纠正机制，充分发挥存款保险机构早期纠正作用，引导金融机构建立恢复与处置计划，坚持早发现、早干预、早纠正，将风险化解于苗头阶段。

　　三是建立健全金融风险处置机制。建立高效联动、统筹协调的处置机制，明确金融风险处置的法定程序，丰富市场化法治化的处置手段和工具，形成一套完整有序、公开透明的处置规则，进一步提升处置效率，阻遏风险的扩散和蔓延。明确金融风险处置资金来源、损失分摊机制等，对市场形成安全的、稳定的预期，打破刚性兑付，强化市场纪律，防范道德风险，实现风险处置的“成本最小化”。

　　四是完善多方参与的金融风险防控体系。明确金融风险防范、化解和处置各环节的责任主体和职责分工，合理界定中央和地方、各部门职责，健全部门之间、央地之间金融稳定协调合作机制，形成防范化解金融风险、维护金融稳定的合力。明确存款保险基金、行业保障基金的风险处置和行业救助职责，发挥存款保险基金、行业保障基金的市场化法治化处置平台作用。

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　　推动征信业在法治轨道高质量发展

　　习近平总书记强调，要抓紧建立覆盖全社会的征信系统。这对于识别和监测信用风险、激励借款人按时偿还债务和履约、促进金融经济发展以及完善社会信用体系建设等具有重要作用。

　　我国征信业在法律层面尚存在短板

　　白鹤祥告诉记者，近年来，我国征信行业发展已取得重要突破，但目前我国征信业最高阶位的法规仍为《征信业管理条例》，在法律层面尚存在一定的短板。一是效力层级不高；二是相对滞后于征信最新实践；三是尚未形成完整的征信信息主体权益保护法律体系。为此，我国缺少一部具有顶层设计功能的基本法，亟须加紧制定并出台《中华人民共和国征信法》（以下简称《征信法》），填补征信业的法律空白。他说：“形成‘法律+行政法规+规章及配套制度’三位一体的征信法律法规体系，对于提升征信业法治水平，更好地引领数字经济时代征信业创新，推动征信业现代化，促进征信业高质量发展具有重要意义。”

　　更为重要的是，我国征信法制、理论和实践基础较为坚实，制定征信法具有现实可行性。白鹤祥认为，《征信法》的制定和出台已经有了有较为完备的法制基础、坚实的理论基础以及广泛的实践基础。特别是在法制基础方面，截至目前，我国已经出台《征信业管理条例》《征信机构管理办法》《征信业务管理办法》以及一系列配套制度，共同构成征信法制体系的重要组成部分，形成了我国征信业的基础法规制度框架，为征信业制定专门的上位法奠定了基础。近几年来，《民法典》《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等相继出台，也为征信立法提供了充分的借鉴和参考依据。《征信业管理条例》实施以来，我国征信业已取得长足发展。中国人民银行征信中心建设和运维的国家金融信用信息基础数据库，已经成为我国重要的金融基础设施，是经济金融稳定的“压舱石”之一。白鹤祥说：“在目前征信行业发展的基础上，应允许不同功能定位的征信供给主体错位发展、功能互补，初步统一于我国征信业发展的最新实践，共同为社会提供征信服务。“他同时强调，《征信法》的制定和出台应坚持科学性、可操作性和实用性。

　　《征信法》应重点考虑五大方面

　　《征信法》主要调控或管理征信机构、信息提供者、信息使用者及信息主体在征信活动中产生的社会关系，明确金融信用信息基础数据库的法定地位，促进社会信用体系建设，优化金融生态。为此，白鹤祥建议，制定和出台《征信法》应重点考虑以下几方面。

　　一是坚持征信法定原则。白鹤祥认为，征信法定包括监管法定和内容法定。监管法定方面，应明确中国人民银行为征信业法定监管部门；内容法定方面，应清晰界定征信的活动边界，明确把满足“依法采集数据、用于描绘企业和个人的信用状况、为金融等活动服务”这三个要素的活动，均纳入征信范围予以监管，稳定市场预期。

　　二是调控适度，公私兼顾。征信立法应约束公权力、保障私权利，充分调动有为政府和有效市场两个方面的积极性，确保征信的社会效益和市场效益相统一，保障资源优化配置。同时，应进一步明确金融信用信息基础数据库的法定地位。

　　三是明确征信机构准入和管理。白鹤祥建议，应针对个人征信机构和企业征信机构特点，分别合理设置准入规则，突出征信机构的执业独立性、信息透明度、运营合规性、内部治理有效性，支持培育具有全球竞争力的世界一流征信机构。

　　四是规范征信业务全流程。在法律层面明确信用信息采集、整理、保存、加工、提供和使用等各环节的业务规则，明确征信机构、信息提供者、信息使用者、信息主体可以采集的信息、禁止采集的信息，依法保护个人信息主体合法权益，保护企业商业秘密，保障国家信息安全。

　　五是突出保护信息主体合法权益。征信立法要明确信息主体的基本权利，并将信息主体权益保护贯穿征信活动的全过程。同时，增设征信侵权行为的制裁及赔偿制度，细化征信异议、投诉、诉讼的法律程序，构建全方位的征信救济体系。

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　　以法治促普惠金融持续健康发展

　　近年来，党中央、国务院高度重视推进普惠金融发展，我国普惠金融建设取得较大发展，金融服务的覆盖率、可得性和满意度持续提高。以高质量的普惠金融为实体经济发展和乡村振兴注入源源不断的金融活水，助力实现共同富裕，是当前金融行业面临的重要课题。

　　白鹤祥建议，尽快制定出台《普惠金融法》，通过立法构建适宜普惠金融发展的良好法治环境，促进普惠金融持续健康发展，为实现共同富裕奉献金融力量。他认为，当前，我国经济社会弱势领域和薄弱环节的金融服务仍缺少有效保障，小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等普惠金融重点服务对象在获取金融服务方面仍有待进一步完善。需要建立相应的激励和约束机制，规范金融服务主体行为，保障经济社会弱势领域和薄弱环节获取金融服务的权益。2015年12月31日，我国印发了首个国家类级普惠金融战略规划《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》。但依靠政策性文件和部门规章来促进普惠金融发展的执行效果有待增强。法律是解决普惠金融问题的必要手段，科学立法是解决普惠金融问题的前提。国际普惠金融立法的实践也为我国提供了经验借鉴。从法律层面规范和稳定现有的相关扶持政策，强化激励和约束力度，科学、全面、系统地整理和构建符合我国国情的普惠金融法律制度体系，迫在眉睫。

　　一是建立普惠金融基本法律，形成促进普惠金融发展长效机制。制定普惠金融领域具有普适性的基本法，规定普惠金融的概念、原则、适用的主体以及主体享有的权利和应当承担的义务，具体的操作过程中可以把国务院《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》中明确的内容作为基本法的框架。

　　二是建立差异化评估机制，完善平衡式监管机制。评估机制方面，按照普惠金融重点服务对象，制定普惠金融的最低标准。明确各级人民政府对普惠金融发展情况进行考核和监督，明确各级金融监督管理部门建立普惠金融指标体系和评估考评体系，督促各地区、各机构根据评价情况改进普惠金融工作。在考核评估体系设置中，按照“客观量化考核+主观定性判断”原则建立考核评估指标，并根据不同类别金融机构的情况，实施差异化的评估标准。监管机制方面，明确金融监督管理部门的检查权力和监管措施，明确各级人民政府应当履行促进地方普惠金融发展和风险防控处置的责任。

　　三是明确激励约束机制，完善保障措施。激励机制方面，支持符合考核标准的金融机构优先通过新设分支机构、开办新业务、办理再贷款与再贴现等方面的申请，享受存款准备金率、增值税与所得税、财政奖补等方面的优惠。约束机制方面，对不符合考核标准的金融机构，不给予货币政策、财税政策等方面的优惠，并且在新设分支机构、开办新业务、办理再贷款与再贴现等方面予以限制。

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　　完善《企业破产法》金融机构破产重整制度

　　金融安全是国家安全的重要组成部分。根据中央财经委员会第十次会议精神，我国亟须加快问题金融机构风险处置的法治化进程。白鹤祥告诉记者，我国现行的法律法规尚不能完全满足问题金融机构破产重整的需要。一是《企业破产法》相关规定缺乏可操作性或对金融机构适用性不足，不能完全适用于金融机构破产；二是重整制度有关规定不适用于金融机构，可能存在重整方案的提出时限不足以满足金融机构变更事项行政审批流程需要、行政审批事项无法通过导致重整计划不能执行等问题；三是现有涉及金融机构破产处置的其他法律法规缺乏系统性和可操作性。目前，我国涉及金融机构破产的法律法规还散见于《银行业监督管理法》《商业银行法》等法律法规以及司法解释中，缺乏完整性、系统性和可操作性，不能满足新形势下金融机构破产处置的法律需要。

　　建立健全金融机构破产重整法律制度，可以为平稳化解金融风险提供法治方案。当前，我国金融机构破产重整立法的市场基础和舆论氛围已经形成，法规基础已经具备，并可借鉴国际成熟的金融机构破产重整立法经验。白鹤祥认为，完善金融机构破产重整制度是推进金融机构风险处置法治化进程必要且可行的重要举措。金融机构破产程序中的重整机制将为金融机构带来重生的机会。为此他建议，在《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）的修订中需完善金融机构破产重整相关规定，运用法治化手段稳妥化解和防范处置金融风险。

　　一是选择科学高效的立法体例和立法模式。在立法体例方面，建议在《企业破产法》中增设“金融机构破产”专章，根据金融机构特点就其破产程序和重整制度作出特别的规定。在立法模式方面，重点解决司法权与行政权的配置平衡问题。可采取兼顾“行政主导型”和“司法主导型”的折中模式，在金融机构破产重整程序中，涉及专业性、技术性的事项由监管部门来决定，而涉及破产重整金融机构财产或财产性权利的事项由法院来决定，以利于保证整个破产重整程序的公开透明和规范有效。

　　二是设定特别的金融机构破产基础制度以保障重整机制有效落实。建议针对金融机构破产特性，在金融机构破产申请主体、申请条件、破产标准、清偿顺序以及破产管理人等基础制度方面作出特别规定，为重整机制的有效落实奠定基础。

　　三是制定完整可操作的金融机构破产重整制度。在启动重整的标准方面，考虑金融机构特性，应综合设置监管性标准、流动性标准和资产负债标准等。在重整申请主体方面，以金融监管部门为主，对于债权人及主要股东，可规定其以获得监管机构的批准作为申请的前置条件。在重整程序方面，包括重整计划草案的提出、通过、执行和监督等方面，应关注行政审批程序和司法程序的有效衔接。在财产管理方面，建议在重整期间由政府采用接管、托管或指定专门的管理人的形式来管理财产。

　　四是在重整制度中明确重整并购方式的相关规定。问题金融机构重整方式的设置和选择是重整程序能否成功的关键，建议通过立法鼓励和引导并购这一方式的适用。该方式主要是通过引入战略投资人吸收合并问题金融机构，并保留原部分股东，使原债权债务由存续机构承接，以实现问题机构维持经营和“重生”的目标。建议在制度设计中建立对重整投资人的激励机制，并明确重整投资人的招募和遴选相关程序，以利于重整并购方式的有效执行。

　　五是强化重整程序与配套制度的联动和衔接。一方面，要加强对债务人、战略投资者的融资制度支持，鼓励符合条件的金融机构依法设立不良资产处置基金，参与危机金融机构重整并购。另一方面，要支持重整金融机构的信用修复。信用对金融机构的运行至关重要，人民法院裁定批准重整计划或重整计划执行完毕后，重整的金融机构可以凭人民法院出具的相应裁定书，申请在信用信息基础数据库中添加相关信息，及时反映重整情况，进一步做好重整金融机构的信用修复。

　　白鹤祥 第十三届全国人大代表、中国人民银行广州分行行长、国家外汇管理局广东省分局局长