董化杰：推进人民银行经理国库“双支柱”建设

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统筹国内国际两个大局，出台了一系列重大方针政策，推出了一系列重大举措，推进了一系列重大工作，战胜了一系列重大风险挑战，开启了波澜壮阔的伟大奋斗历程，开创了中国特色社会主义事业新局面，推动党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革。党的十八大以来的十年也是新时代党领导下的金融业取得历史性成就的十年。这十年，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国金融业实现了新的跨越式发展。这十年，金融供给侧结构性改革持续深化，以我为主的货币政策稳健实施，金融与实体经济的良性循环逐步形成，防范化解重大金融风险取得重要成果，银行业保险业改革开放呈现新局面，资本市场全面深化改革取得重要突破，金融开放稳步扩大，跨境贸易和投融资更加便利。为巡礼式、全景式、全方位反映“非凡十年”的金融成就，本刊特别开设“奋进新征程 建功新时代”专栏，全面展示新时代党领导下金融业的变革性实践、突破性进展、标志性成果，充分展现我国金融业踔厉奋发、笃行不怠的精神风貌，以实际行动迎接党的二十大胜利召开。

　　作者｜董化杰「中国人民银行国库局局长」

　　文章｜《中国金融》2022年第18期

　　党的十八大以来，人民银行国库部门以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，一以贯之践行“央行国库为民服务”初心使命，深入挖掘自苏维埃国家金库成立以来红色国库的发展历史及其经验，传承红色基因，厚植国库文化建设根基。十年来，人民银行依法履行经理国库职责，着力推进国库服务和国库监督“双支柱”建设，在助力财税改革、服务社会民生、保障资金安全、提供决策支持等方面取得了显著成效。

　　人民银行经理国库“双支柱”建设十年成效

　　服务财税体制改革有新作为。服务国家发展改革大局，是人民银行履行经理国库职责、推进“双支柱”建设的应有之义。一是护航税收征管体制改革等多项重大财税改革顺利推进。协同完成了“营改增”、国税地税合并、社会保险费及非税收入征管职责划转等重大财税改革。助推我国增值税在覆盖范围和运行机制上实现与国际惯例的接轨，促进了经济与社会的良性循环；推动征管效率提高、征缴成本降低和纳税人缴税便利；实现了社会保险费征缴入库和准确划转以及非税收入和海关收入电子化缴库。二是推进跨省异地电子缴税、行邮税电子缴库等工作。目前，全国37个分库中，已有35个分库开展了跨省异地电子缴税工作，为异地缴税的纳税人提供了便利。三是推动系列减税降费政策落地见效。从结构性减税降费到全面减税降费，再到新的组合式税费支持政策，各级国库加强与财税部门的协调联动，优化业务流程，压缩办结时限，提高服务效率，打通政策落地落实“最后一公里”，全力做好个人所得税汇算清缴退税、出口退税、增值税留抵退税等相关工作。特别是2022年实施大规模增值税留抵退税以来，各级国库强化系统运维保障，畅通国库资金拨付和退付通道，推动全链条无纸化办理退税业务，今年上半年高效办理增值税留抵退税1.8万亿元，支持助企纾困政策红利及时直达市场主体。四是助推服务“六稳”“六保”工作任务落到实处。配合创新使用直接拨付工具，减少资金划拨环节，实现财政资金“精准滴灌”，使中央财政资金直达市县基层、直接惠企利民。

　　国库制度建设有新成果。制度建设是实现国库高质量发展的“先手棋”。各级国库站在助推国家治理体系和治理能力现代化的高度，加快推进法治国库建设。一是积极参与《预算法》及其实施条例等相关法律法规修订，巩固、发展和完善人民银行经理国库体制，推动构建与我国国情相适应、与现代中央银行制度和现代财政制度相适应的现代国库法律法规制度体系。二是服务国库业务发展需要，及时完善国库制度，制定《国库监督管理基本规定》《中央财政国库集中收付代理银行资格认定管理暂行办法》《国库会计业务标准化指引（试行）》等制度，修订《国库会计管理基本规定》等制度。三是契合新业务新业态新技术发展要求，出台《国库资金经收支付服务管理办法（试行）》等制度；稳慎推进数字人民币在国库业务领域的应用试点，同步加强相关制度建设研究。四是与财税等部门联合制定了许多涉及预算资金收入、支出、退付以及国库现金管理和储蓄国债等方面的制度规定，逐渐形成了以《预算法》《中国人民银行法》《国家金库条例》《预算法实施条例》（简称“两法两条例”）为基础、以部门规章和规范性文件为补充、覆盖国库各类业务、科学严密的现代国库业务管理制度体系，为经理国库“双支柱”建设提供了坚实的制度保障，也为“管住人、看住钱、扎牢制度防火墙”作出了积极努力。

　　国库会计核算基础有新加强。国库会计核算是实现国库高质量发展的“压舱石”。党的十八大以来，随着我国全面深化改革步入攻坚期和深水区，国库业务种类逐渐增加、业务范围不断拓展、业务规模迅速扩大，国库面临的风险也相应增多，各级国库积极应对“船到中流浪更急”新挑战，始终坚守国库资金收支安全和国库业务系统运行安全“两条底线”，全方位、多层次、全流程强化风险防控机制建设，及时准确高效办理预算收支业务。据统计，2021年国库系统共办理资金收支103万亿元，较2011年的33.54万亿元增长了2倍多。尤其是面对新冠肺炎疫情和突发自然灾害，各级国库坚持守库有责、守库担责、守库尽责，秉承“特事特办，急事急办，即来即办”原则，迅速构建起应急资金拨付全天候“绿色通道”，推行“7×24”小时值守服务，优先保障防疫和救灾资金及时准确拨付，为打赢疫情防控阻击战和抗灾救灾贡献了国库力量。

　　国债管理水平有新提升。储蓄国债工作与财政资金筹措、普惠金融以及人民群众切身利益密切相关。各级国库始终坚持人民至上，与相关部门紧密配合，不断提高国债管理水平。一是完善储蓄国债制度，制定了《储蓄国债（电子式）管理办法》和《储蓄国债（凭证式）管理办法》等制度；优化了储蓄国债承销团额度分配机制。二是与有关部门一起，在科学规划储蓄国债发行品种、规模，以及确定其期限、利率等发行条件方面统筹考量。三是扎实组织国债发行与兑付工作，顺利完成历年储蓄国债发行与兑付任务。2012～2021年，共组织发行储蓄国债3.04万亿元（见表1），兑付储蓄国债2.54万亿元。四是拓宽储蓄国债销售渠道。推动储蓄国债（电子式）网银销售业务逐步扩大，积极探索通过手机银行渠道销售储蓄国债（电子式），为投资者提供方便快捷的购债渠道。五是持续推进国债下乡，不断提高农村购债便利程度，促进城乡购债服务均等化。2021年，全国县域乡村地区累计销售储蓄国债72.81万笔、金额888.18亿元，占储蓄国债发行总量的28.95%。六是持续开展储蓄国债到期提醒兑付工作，自2020年初至2021年底，共办理储蓄国债到期提醒兑付业务29.94万笔，金额314.62亿元，切实维护了投资者合法权益。七是大力推进储蓄国债（凭证式）全国通兑业务。目前，40家承销机构均已实现储蓄国债（凭证式）在本行的全国通兑业务，解决了投资者在异地无法兑付的难题，真正做到了“让信息多跑路，让群众少跑腿”。

　　国库现金管理取得新进展。人民银行和财政部门协调配合，不断完善协作机制，积极推进国库现金管理操作精细化，逐步构建起货币政策与财政政策相协调的国库现金管理框架，在实现国库资金收益的同时，为货币政策与财政政策的协调配合发挥了桥梁和纽带作用。一是稳步开展中央国库现金管理。从2012年1月初至2022年6月末，中央国库共实施定期存款操作89期，投放国库现金56200亿元，实现利息收益777.89亿元（见表2）。二是有序推进地方国库现金管理。2014年12月，人民银行与财政部共同制定《地方国库现金管理试点办法》，正式启动省级地方国库现金管理。截至2022年6月末，地方共实施国库定期存款操作868期，投放国库现金148241亿元，实现利息收益890.25亿元（见表3）。三是开发国库现金流预测系统并推广使用，有效提升了国库现金流预测水平。四是逐步建立健全国库现金管理参与银行风险监测机制，确保国库资金安全完整。

　　国库监督管理有新举措。国库监督是经理国库的核心要义和本质要求。各级国库严格遵守法律规定，大力推进经理国库“双支柱”建设，把加强国库监督与优化国库服务并重，寓监督于服务之中，进一步丰富国库监督“工具箱”，依法依规开展国库监督，较好地完成了国家和人民赋予的“把好关、守好库”职责。一是发挥国库事中监督作用。强化国库对拨款、退库、更正等业务的事中审核；在配合有关部门落实财政资金直达机制和增值税留抵退税政策过程中，实现国库监督“实时在线”，练就发现问题的“火眼金睛”。各级国库发现并拒绝办理收入、支出、退付等方面的违规业务，有效维护了国库资金安全。二是统筹实施综合执法检查。加强对银行业金融机构代理国库业务的监督管理，依法对其违规行为实施了行政处罚，对延解、占压、挪用税款等违规行为产生了较好的震慑作用。三是着力推进国库监督电子化。上线运行国库事后监督系统，实现以机控为主、人控为辅的监督智能化，不断提高监督效率。四是不断完善监督机制。注重加强与财税等部门的沟通协调，凝聚共识，找到最大公约数，画出最大同心圆；探索建立同当地人大、审计等部门信息共享与监督协同的沟通交流机制，持续提升国库监督的公信力和认可度。五是深化“放管服”改革。优化国库集中收付代理银行资格认定和银行业金融机构代理支库业务审批流程，编制有关行政许可实施规范，有效支持营商环境优化。六是稳慎开展国库机构设立与撤销工作。批复设立新疆生产建设兵团分库、雄安新区中心支库，指导辽宁、江苏等分库加强乡镇国库建设。全国国库机构体系不断完善。

　　国库统计分析研究有新成效。各级国库树牢“研究立库”理念，发挥研究财税问题“桥头堡”作用，有效擦亮人民银行经理国库价值底色。一是不断完善统计机制。建立常规报表和专项报表相结合的国库统计报表体系，强化国库收支报表的反映功能；健全“按日监测、即时反馈”的国库库存统计监测机制，加大对库存规模和异常波动情况的监测力度。二是深度挖掘并充分利用国库数据。运用大数据思维，加强结构型和质量型国库统计分析指标应用，及时反映宏观经济运行情况。国库资金运行分析实现了从碎片化、分散化向框架式、模块化的转变，有效发挥了国库统计分析的参谋服务作用。三是立足国库视角开展专题研究。围绕宏观经济中的重点、热点和难点问题，分析经济形势、预判经济走势、评估政策效应、反映风险与问题、提出政策建议，形成了一批高质量、有针对性、有国库特色的专题调研成果，为各级党委政府决策提供了有益参考。

　　国库信息化建设有新突破。信息化建设是实现国库高质量发展的强大技术支撑。各级国库牢牢抓住信息化建设这个“牛鼻子”，以国库会计数据集中系统（TCBS）、国库信息处理系统（TIPS）和国库管理信息系统（TMIS）为核心依托，强化统筹协调和顶层设计，国库信息化总体框架日趋成熟，实现了国库业务数据全国集中化、业务处理自动化、资金收付直达化的目标。一是持续推进国家金库工程建设。二代TIPS成功推广运行，系统性能大为提高，秒处理能力达到上一代的10倍，并且在全国实现地域、征收机关、业务种类全覆盖，使国库成为联接财政、税务、海关及银行业金融机构等单位的重要信息枢纽，有效提升了国库信息处理效率和国库资金运行效率。全国通过TIPS办理的收入缴库业务量，由2011年的1.52亿笔增长至2021年的7.58亿笔，增长了近4倍（见表4、图1）。目前，二代TCBS建设也正在有序推进中。二是国家金库总库与财政部、国库集中收付代理银行之间的联网系统不断完善，逐步建立起多渠道数据共享、业务处理无缝衔接的高效运行机制，实现了总库与财政部、国库集中收付代理银行之间信息传输全程电子化，大大提高了中央预算资金收支运行效率。三是配合有关部门推进系统上线运行。联合财政部门推广财政支出无纸化系统并基本实现县级以上地区全覆盖，配合财政部门推进预算管理一体化系统。通过富有成效的信息化建设，国库业务系统支撑国库业务发展、服务财税等部门的能力不断提升。

　　新时代人民银行经理国库“双支柱”建设展望

　　在向第二个百年奋斗目标迈进的新征程上，面对世纪疫情和百年变局以及严峻复杂的国内外经济形势，国库工作面临的新挑战也会更多、更复杂。各级国库要自觉把政治标准和政治要求贯穿到国库系统党的建设和国库工作开展中，牢牢把握稳中求进工作总基调，着力体现国库工作的政治性、人民性和专业性，持续推进人民银行经理国库“双支柱”建设，全力答好为国理财、为民守库“新考卷”。

　　坚持“以人民为中心”的发展思想，着力彰显国库惠企利民新担当。提供优质国库服务，是构建现代化国库、推进经理国库“双支柱”建设的必然要求与基础保障。一要自觉把为人民群众办实事解难题作为国库工作的出发点和落脚点，不断深化服务理念，持续优化服务方式，提升国库服务质效，让经理国库的国库服务“支柱”更加牢实。二要积极助力各项财税体制改革，打通政策落地落实“最后一公里”，在畅通国内大循环中打下“国库烙印”。三要持续提升国债管理和服务水平，与有关部门密切配合，从平衡投资者收益、适当降低国家筹资成本和践行普惠金融等多个角度，合理规划储蓄国债的发行品种和规模，科学确定期限、利率等发行条件，不断完善储蓄国债发行渠道，推进储蓄国债发行更加顺畅。四要建立国债下乡长效机制，提高农村地区群众购债的可获得性和便利性，促进城乡国债市场协调发展。五要探索建立储蓄国债到期提醒兑付常态化机制，将到期提醒兑付作为储蓄国债兑付的日常工作来抓，最大程度地维护投资者合法权益。六要持续推进跨省异地缴税电子化和跨境缴税电子化相关工作，最大程度地方便纳税人缴税。

　　坚持不断完善依法经理国库体制，着力推进法治国库建设。实践证明，人民银行经理国库是符合我国国情、科学有效的制度安排，加强法治国库建设是贯彻落实全面依法治国方略、推进法治央行建设的根本要求。一要牢固树立制度先行理念。坚持以“两法两条例”作为国库业务与管理的根本遵循，立足规范性、可操作性、创新性和前瞻性，着力构建系统完备、科学规范、运行有效、覆盖全面的现代国库制度体系。二要完善国库监督机制。主动适应国库业务范围持续拓展和国库业务处理电子化趋势，不断优化国库监督手段，完善国库监督机制，提升国库监督质效，让经理国库的国库监督“支柱”更加有力。三要依法规范履行监督职能。坚持“法有授权必须为，法无授权不可为”，依法开展对银行业金融机构代理国库业务的检查监督和管理，切实防范代理国库业务的风险，对违规行为实施处罚。规范各类行政许可行为，确保权力在阳光下运行。四要优化履职环境。人民银行在依法经理国库的过程中，要不断创新工作机制，深化部门间的沟通协作，发挥好人民银行与相关部门之间既分工合作又相互制衡的作用；依托“线上+线下”方式，讲好经理国库故事，准确发声、科学发声、依法发声，展现国库为民服务良好形象。

　　坚持强基固本抓核算，着力夯实基础保安全。国库会计核算是人民银行经理国库的基础性工作，是政府预算顺利执行的重要环节。要实现国库长治久安，就必须切实抓好国库会计核算工作，筑牢国库高质量发展的坚实基础。一要进一步提高国库会计核算质量和效率，及时准确办理各项预算收支业务，为政府相关部门和社会公众提供更安全、更高效、更优质的国库服务。二要建立健全国库资金风险防控和应急管理机制，继续守牢“国库资金收支安全和国库业务系统运行安全”两条底线，确保国库事业行稳致远。三要加强国库会计分析，深入分析国库资金运行、国库资金收益、国库资金安全和国库会计核算效率等情况，不断提高国库会计分析质量，在提供相应信息服务的同时促进会计核算与管理更加有序、更加安全、更加高效。

　　坚持创新驱动发展战略，着力推进国库信息化建设。信息化建设是国库工作提质增效、动力转换的关键抓手。在大数据理念不断深入人心、数字政府建设和数字经济发展日益加快的大背景下，人民银行国库部门要着力推进科技赋能、数据赋能，助推国库高质量发展。一要加快推进国家金库工程建设。坚持前瞻性思维，高起点规划、高标准建设、高水平运维，确保国家金库工程的承载和运维能力与日益增长的国库业务相匹配，为政府预算收支执行和财税体制改革提供功能强大、高效便捷、安全稳定的国库业务系统支撑。二要稳慎推进金融科技在国库业务领域的应用。要找准金融科技与国库业务发展的契合点，不断提升国库业务电子化、自动化和智能化水平。在依法合规、有效保障国库资金安全的前提下，稳慎推进数字人民币和其他新兴支付工具在国库业务领域的应用。三要提升大数据挖掘和应用能力。探索运用现代信息技术对国库海量数据“宝藏”进行深度挖掘，促进国库数据整理和分析的电子化、智能化，将分散、繁杂的国库海量数据信息有机关联起来，用好国库数据“金矿”，做到“点石成金”。

　　坚持“研究立库”理念，着力发挥好国库服务货币政策与财政政策衔接配合的作用。分析研究是人民银行经理国库的重要内容，是国库服务人民银行履职的重要手段。一要密切关注国库资金运行的特点和规律，把国库资金运行与宏观经济运行、与市场主体运行状况紧密结合起来，立足国库数据看宏观经济、看市场主体，做到言之有据、言之有物，进一步提高国库资金运行分析质量。二要密切关注宏观经济形势变化，结合支持实体经济、防范金融风险、构建新发展格局等重点工作，深入开展基础性、全局性、苗头性问题研究，不断提高国库专题调研分析的时效性、前瞻性和决策参谋作用。三要密切关注货币政策和财政政策实施效果，根据两大政策衔接配合需要，研究设计国库现金管理操作时机、规模与期限等。四要不断提高国库现金流预测效率和准确度，支撑国库现金管理操作更科学、更精准，推动国库现金管理朝着科学化、市场化和精细化方向稳步发展。五要与相关部门共同探索创新国库现金管理操作工具、操作模式，研究探讨拓展地方国库现金管理操作的地域范围等问题，发挥好国库在货币政策和财政政策配合中的协调促进作用。